内蒙古十一选五任三

地方政府債務績效管理的思考

2019-11-04

建立全方位、全過程、全覆蓋、動態化的政府債務資金績效管理體系已經勢在必行。


地方政府債務屬于地方財政收入的一項重要來源,地方政府債務資金只能用于公益性資本支出,資金具有有償性,提高債務資源配置效率和使用效益,能夠針對地方政府重舉債、輕償還、債務資金使用效率不高和政府債務快速擴張等問題,在一定程度進行規范和改進,建立全方位、全過程、全覆蓋、動態化的政府債務資金績效管理體系已經勢在必行。


目前,我國地方政府債務具有存量規模較大、增速過快、隱性債務難以準確測量及未來新增空間較大的特點,潛在的財政風險和金融風險日益增大,盡快建立、健全地方政府債務績效管理機制,將其作為政府債務管理的獨立環節,從預算管理中獨立出來確有必要。


債務績效評價管理現狀


一是目前上海、陜西、河南等地方財政部門出臺的地方政府債務績效評價辦法和指標體系有著明顯的部門監管特色。主要是財政部門從履職履責的角度,從預算管理的層面提出的政府債務績效評價體系,不能替代債務資金申請者、使用者和償還者的行業主管部門、項目實施單位所開展的內部績效管理活動。換句話說,地方政府債務績效管理從財政部門首先發起,但是沒有輻射到與債務資金申報、使用相關的地方政府及其部門,全方位、全過程、全覆蓋、動態化的地方政府債務資金績效評價機制尚未建立。


二是即使是地方財政部門設置的地方政府債務績效評價指標體系,也存在一級指標和二級指標缺乏國家層面的規范和統一,不同的省、市縣自行設計指標體系,難以保證績效評價結果的統一性、可比性和客觀性。


三是地方財政部門開展的地方政府債務績效評價活動結果反饋和運用沒有完全與債務資金安排和政策調整掛鉤,對低效、無效資金和長期沉淀的資金沒有予以削減或取消,對部門或責任人的追究或問責機制沒有完全落到實處。


債務績效管理機制構建


目前,地方政府適度依法舉債用于城鎮基礎設施和公共設施建設,由此形成的資產通過預算安排、政府性基金收入、變現或運營收回資金,為地方政府償還到期債務本息提供來源。因此,地方政府債務績效管理需要貫穿于舉債評估、決策和債務資金舉借、使用、償還、披露環節。


1.舉債評估、決策環節。對需要使用債務資金的項目在開工前就需要明確資金來源,項目建設資金需求與舉債計劃密切相關。在明確債務額度的前提下,地方政府需要制定年度投資計劃并嚴格執行,實行地方政府債務全生命周期績效管理,強化預算約束作用,保證地方政府投資規模與當地經濟發展水平、政府財力狀況等相適應,從源頭上抑制地方政府過度舉債的沖動。為此,決策階段績效管理包括但不限于:


一是做好項目前期論證,遴選項目組建項目庫。做好項目財務測算,科學合理測算項目未來現金流,落實項目投資資金來源和償債責任,制定融資方案和投資分年計劃;申報項目必需納入項目庫實施滾動管理等。二是充分重視、做好項目投融資規劃咨詢,確定項目投融資規模和項目績效目標。依據項目特點、政策導向、市場狀況等,依法合規設計項目投融資模式和運作方式,合理確定項目投融資模式組合、財務測算,科學設定項目績效目標。三是合理測算政府舉借債務的規模。依據當地存量債務規模、利率、期限等情況,結合政府財力狀況和償債能力,測算下年度債務舉借規模,并上報同級政府審查批準。四是編制、審批債務計劃。綜合考量項目建設必要性、舉債渠道合理性、償債能力和債務風險等因素,確定下年度債務計劃,做好地區項目排序,明確資金舉借、使用主體與償還責任,上報同級人大常委會審查批準。


2.舉債環節。根據審批的舉債計劃,政府依據相關申報手續開展舉債活動。實行政府債務全面績效管理,確保政府在審批的舉債計劃內,合規開展舉債活動。為此,舉債階段績效管理包括但不限于:舉債項目相關手續是否完備,融資舉債是否經過批準。項目資本金是否能合規到位,舉債額度是否在批復計劃范圍。二是項目現金流預測是否科學合規。項目預期收益測算是否依據充分、假設合理。測算內容是否完整、測算模型建立是否科學。三是舉債項目申報材料是否完整。是否圍繞績效目標和舉債計劃編制舉債方案;申報材料是否完整、合規。需要依據地方政府、融資機構的會議紀要、批復文件,檢查地方政府及部門是否違規出具舉債擔保文件等;是否違規承諾固定回報、保底收益、用預期土地收入作為還款來源等。


3.債務資金使用環節。地方政府債務資金使用績效管理,就是要監督、評價政府舉債資金是否合規、高效使用。為此,使用階段政府債務績效管理包括但不限于:跟蹤債務資金流向,是否按照發債用途,用于指定的政府公益性項目建設,有無被拆借、挪用到其他項目,或用于彌補經常性支出。二是債務資金使用是否建立了相關財務和資金管理制度,制度是否適用并有效執行。三是是否開展階段性跟蹤評價,對債務資金使用是否達到階段性績效目標,存在偏差或情況,進行及時總結和糾偏。


4.債務本息償還環節。地方政府舉債活動產生的債務本息需要按期、及時償還,政府信用才能得以維護。為此,償還階段績效管理包括但不限于:分析還本付息資金來源合規性,償債資金是否有保障。二是檢查償債程序是否符合國家法律法規的相關規定要求。三是分析地方政府是否存在舉債付息的情況。四是分析是否存在將企業債務轉移給政府償還的情況。


5.信息披露及結果反饋環節。地方政府債務從舉債到償還都需要及時披露信息,績效管理階段性及最終結果也需要及時披露,并根據結果兌現獎懲措施。為此,信息披露及結果反饋環節績效管理包括但不限于:信息披露是否合規、及時。二是績效管理結果用于分析地方政府是否存在舉債規模超過自身償債能力和新增地方政府隱性債務的情況。三是根據全生命周期績效管理結果及時發現問題,提出整改措施,監測政府債務風險。四是績效管理結果運用到“倒查責任、終身問責”。


債務績效管理的流程


第一,地方政府債務績效管理貫穿于舉債前期評估和決策環節、債務申報和額度審批環節、發債環節、債務資金使用及償還環節。強調事前績效評估,對發債項目規模及舉債資金需求進行評估論證,從源頭確保債務資金投向和規模的合理性、科學性。第二,需要制定債務資金使用的績效目標,根據不同階段不斷細化、分解目標,并通過績效跟蹤管理,對目標執行情況和偏差及時提出糾偏或調整建議。第三,建立債務資金執行過程跟蹤檢查,對債務資金從申報開始到資金償還整個過程合規性;對債務資金到位的及時性、使用的合規性、效益性,本息償還的充足性、及時性等開展階段性跟蹤和績效評價。第四,將債務資金績效管理信息披露貫穿于績效管理的各個環節,主動接受外部監管部門和社會公眾的監督;通過績效管理結果運用,既總結經驗,不斷提升債務資金使用的效益,由倒查責任、落實問責機制,引導各級政府科學、理性的處理投資與債務增長的關系,建立正確的政績觀。



要建立全面的地方政府債務績效管理要求與債務資金相關的各部門、各單位要從履職履責角度主動做好政府債務績效管理工作,并接受外部監管機構和社會公眾的績效監督。


要建立全方位的地方政府債務績效管理要求與債務資金相關的各部門、各單位要從債務資金前期評估論證開始,將政府債務績效管理工作貫穿于債務資金申報、審核、舉債、使用、償還的各個環節,并將各環節、各階段績效管理的信息及時披露,績效管理的結果落實到實處。

要建立動態化的地方政府債務績效管理要求與債務資金相關的各部門、各單位要緊密配合,從不同的角度、不同的債務管理環節,圍繞績效事前評估、目標管理、跟蹤管理、評價管理、信息反饋及結果運用的5個基本階段,結合債務資金不同時期、不同時點的變化情況,不斷完善績效管理制度文件、管理理念和流程,不斷完善績效評價指標體系、評價方法。將地方政府債務資金管理的理念、方法植入這5個階段,形成循環往復的動態績效管理。


相關建議


首先從頂層設計方面提出政府債務績效管理整體構建要求。黨的十八屆三中全會提出要規范合理的構建中央和地方政府債務管理及風險預警機制,債務管理已經成為地方政府管理的重要環節。規范地方政府債務資金的有效使用,控制政府債務風險,需要將政府債務績效管理工作放到一個更高的層面去加以重視。


一是要建立健全全方位、全過程、全覆蓋、動態化的政府債務績效管理體系,加強政府債務事前評估、決策機制,強化政府債務績效目標管理,做好政府債務績效運行監控和債務績效評價,加強績效信息披露,將績效結果應用與責任約束和績效獎懲機制緊密結合。


二是強化對各級政府債務管理情況和債務資金使用效果、效益的綜合考核,有效約束地方政府債務的“借、用、管、還”行為,確實落實政府債務項目責任人對項目績效負責,落實舉債必問效、無效必問責,防范財政和金融風險,持續提升地方政府債務管理水平。


其次從操作層面提出政府債務績效管理工作相關建議。地方政府債務以項目為載體,從操作層面看,績效管理應以項目庫建設為核心,強化項目前期評估論證,踐行標準化績效管理理念,建立科學合理的指標體系,推動地方政府債務績效管理工作持續改進提升。


一是加強地方政府債務全生命周期績效管理研究,出臺地方政府債務一般債務和專項債務績效管理文件,指導各級政府及相關部門加強全生命周期績效管理工作。

二是地方政府債務績效管理應以政府債務項目為載體,將績效管理的關口前移至項目前期決策環節,加強項目可行性和投融資規劃決策論證,從源頭把控政府債務資金投向和規模。

三是應將績效目標的確立、調整和目標執行情況的分析作為地方政府債務績效管理工作的核心和主線,并制定全國性的地方政府債務項目績效評價一、二級指標和權重范圍,既保證績效目標與評價指標的相互匹配,又確保全國范圍內績效評價結果的相對可比和公平。

四是加強政府債務項目跟蹤、評價結果的反饋和運用,將績效管理結果作為下年度債務資金預算安排的重要參考依據,同時建立相應獎懲機制,對違規舉債融資和債務資金使用效率不高的、地方政府債務增量超過財政可承受范圍的,要落實問責和責任追究機制,促進各級政府加強責任意識和大局意識;對評價結果先進、債券管理規范、資金使用效益好的地方政府和部門,加大政策傾斜力度,加大下年度政府債務分配限額、對下級政府均衡性轉移支付分配及其他專項資金分配額度。

五是建議引入第三方咨詢機構發揮專業服務能力,協助地方政府及相關部門對政府債務項目從項目前期決策開始,開展全生命周期績效管理咨詢,分年度定期對債務項目開展績效評價,確保政府債務資金項目舉債融資規模、投向與項目實施進度、年度資金需求相匹配,推動政府債務資金項目順利實施。


本文作者楊寶昆系云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長;劉芳系云南云嶺工程造價咨詢有限公司副總經理)


來源:原創: 楊寶昆 劉芳 新理財《政府理財》2019年第10期     


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